Toda

Приватний виконавець vs державний: конкуренти чи партнери? Проблеми взаємодії та досвід спільної роботи

Нещодавно відзначали півтора року від початку функціонування інституту приватних виконавців у системі примусового виконання рішень в Україні. У загальному сприйнятті такий строк є ще незначним, навіть меншим за середньострокові бізнес-проекти. Однак за цей час інституція приватних виконавців уже посіла своє місце у свідомості українського обивателя. А тому, коли йдеться про систему примусового виконання рішень в Україні, необхідне обов'язкове уточнення – державна чи приватна.

Незвичність статусу, або Експеримент, що затягнувся

На відміну від більшості європейських країн, де рішення судів виконують або державні, або тільки приватні виконавці, Україна обрала змішану модель організації примусового виконання рішень. Однак такий вибір повинен мати фундаментальне значення, адже країна концептуально визначається зі стратегією державного управління – чи необхідна певна сфера державного управління (разом із необхідністю функціонування відповідного державного апарату) або встановлюються лише правила роботи в конкретній сфері, функціонування якої може бути забезпечене безпосередньо учасниками таких відносин. В останньому випадку функція управління зводиться лише до моніторингу дотримання встановлених правил і корекції необхідної поведінки шляхом їх уточнення.

Якщо приміряти це узагальнення на систему примусового виконання рішень, то в Україні превалює державна система примусового виконання рішень. Загальна чисельність працівників органів державної виконавчої служби становить майже 8000 осіб (постанова КМУ від 08.09.2016 р. № 620). Зрозуміло, що проста координація роботи такої кількості працівників вимагає наявності розгалуженого апарату державного управління. Тому система організації контролю має вибудувану вертикаль підпорядкування, яка й забезпечує (повинна забезпечувати) ефективне виконання покладених на систему завдань.

Паралельно було створено систему примусового виконання рішень приватними виконавцями. Вона не має граничної чисельності (принаймні наразі), не має апарату управління і, відповідно, вертикалі підпорядкування. Водночас ця система забезпечує виконання покладених на неї завдань із організації примусового виконання рішень. І, як свідчить досвід, ці завдання виконуються досить ефективно.

Проте на тлі чисельності державної системи органів примусового виконання рішень кількість приватних виконавців по Україні поки що становить трохи більше 160 осіб (менше 2 % від чисельності державних виконавців). Така диспропорція доводить, що інститут приватних виконавців фактично не вийшов за стадію експерименту, а тому визначення остаточного варіанта моделі примусового виконання рішень в Україні залишиться для майбутнього (сподіватимемося, що найближчого).

Відмінності в повноваженнях державних і приватних виконавців

Якщо проаналізувати зміст законодавства про виконавче провадження, можна дійти переконливого висновку, що державні та приватні виконавці мають майже однаковий обсяг повноважень під час виконання рішень судів. Слово "майже" стосується лише наявності в державних виконавців окремих повноважень щодо застосування санкцій до боржника в разі виконання рішень про стягнення аліментів. В інших процесуальних повноваженнях державні та приватні виконавці повністю рівні.

Приватний виконавець нарівні з державним має право арештовувати кошти та майно, описувати, вилучати його та реалізовувати. Вимоги приватного виконавця рівноцінно обов'язкові до виконання всіма фізичними та юридичними особами, зокрема органами влади та їх посадовими особами.

З іншого боку, щодо окремих процесуальних питань державний виконавець має узгоджувати свої дії з начальником відділу, якому він підпорядковується. Окрім питань поточного контролю начальник відділу погоджує питання розпорядження коштами виконавчого провадження та надання доручень іншим державним виконавцям на проведення перевірки майнового стану боржника. Також начальник відділу наділений повноваженнями скасувати будь-який процесуальний документ, винесений державним виконавцем у виконавчому провадженні.

Водночас не треба забувати й про визначену законодавством необхідність засвідчення багатьох процесуальних документів виконавчого провадження шляхом скріплення їх печаткою. Але на відміну від приватного виконавця, який має власну печатку, державний виконавець такої печатки не має, а тому вимушений використовувати печатку відділу, в якому він працює. Печаткою розпоряджається начальник відділу, тому фактично, проставляючи на процесуальних документах печатку, державний виконавець узгоджує свої дії зі своїм начальником.

На цьому відмінності в процесуальних повноваженнях приватних і державних виконавців закінчуються.

Різниця в підвідомчості виконання

Якщо не зважати на окремі процесуальні нюанси, що становлять відмінність у процесуальних повноваженнях державних і приватних виконавців, можна зауважити також на наявності різної підвідомчості виконання рішень. Наприклад, приватні виконавці, на відміну від державних, не можуть виконувати рішення стосовно боржників з державною та комунальною формами власності, рішення щодо дітей, а також рішення про вселення та виселення. Крім того, приватні виконавці не вправі виконувати рішення, за якими стягувачем є держава, а також рішення адміністративних судів.

Вірогідно, саме відмінністю у підвідомчості виконання можна пояснити встановлену необхідність здійснення прямого управління діяльністю державних виконавців. Однак у цьому разі цілком логічними є запитання: чи має процесуальні відмінності процедура примусового стягнення з боржника державної форми власності від процедури стягнення з боржника недержавної форми власності? Або чи є різниця в процедурі виконання щодо стягнення на користь держави та на користь фізичної особи?

Як свідчать законодавчі норми, сама процедура стягнення для всіх суб'єктів єдина, без жодних винятків.

Про взаємодію та протидію

Система органів примусового виконання рішень у теорії завжди сприймається як єдиний інститут, усі складові якого діють узгоджено для досягнення єдиної мети – виконання рішень судів та інших органів. Однак це в теорії, а на практиці між державними та приватними виконавцями наявні перманентні конфлікти інтересів.

Перші конфлікти стосувалися правильного підходу в застосуванні статті 30 Закону України "Про виконавче провадження" – особливості виконання кількох рішень у разі надходження на виконання кількох виконавчих документів щодо одного боржника. Зокрема, протягом 2017 – 2018 років точився резонансний спір щодо можливості виконання рішень про стягнення з одного боржника коштів одночасно державними та приватними виконавцями. Зрештою 05.12.2018 Велика Палата Верховного Суду в постанові у справі № 904/7326/17 визначила: "Приватний виконавець не зобов'язаний передавати виконавчий документ чи виконавче провадження для виконання тому державному чи приватному виконавцеві, який перший відкрив виконавче провадження щодо боржника, для виконання кількох рішень щодо одного боржника у рамках зведеного виконавчого провадження".

Фактично Верховний Суд визнав можливість одночасного проведення виконавчих дій стосовно одного боржника і державним, і приватним виконавцем. І, як довела практика, приватні виконавці почали обганяти державних у швидкості звернення стягнення на майно боржника.

Отже, чинне законодавство не обмежує в передачі на реалізацію майна, яке було арештовано іншим виконавцем. Наприклад, у разі виявлення у боржника нерухомого майна, арештованого державним виконавцем у 2015 році за одним виконавчим документом, приватний виконавець за іншим виконавчим документом також накладає арешт на це майно, але вже у 2019 році. У подальшому приватний виконавець передає це майно на реалізацію, кошти від якої спрямовуватимуться для задоволення вимог стягувача приватного виконавця.

Зрозуміло, що за такої ситуації не розв'язується проблема задоволення вимог стягувача, що залишилися в державного виконавця, який не винен у тому, що державний виконавець своєчасно не вдався до дій зі звернення стягнення на виявлене майно боржника. Єдиним варіантом захисту інтересів для такого стягувача буде передача виконавчого документа для виконання тому приватному виконавцеві, який вже проводить стягнення на виявлене майно боржника.

Однак на цьому етапі виникає проблема передачі виконавчого документа, оскільки її можна здійснити лише шляхом завершення виконавчого провадження в державного виконавця, попередньо подавши йому заяву про повернення виконавчого документа без виконання. Простіше було б визначити можливість передачі власне матеріалів виконавчого провадження. Таку норму передбачено в Законі України "Про виконавче провадження", однак вона набуде чинності лише після впровадження Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи. Хоча в чому, на думку законодавця, простежується логічний зв'язок між упровадженням цієї системи і можливістю передачі матеріалів виконавчого провадження – зрозуміти важко.

Іще одним варіантом узгодження наведеної проблеми є запровадження так званої "литовської моделі", за якої стягнуті з боржника кошти могли б автоматично розподілятися в АСВП (автоматизована система виконавчого провадження) між усіма стягувачами (незалежно від того, у якого виконавця перебуває виконавче провадження, та незалежно від бажання інших виконавців проводити стягнення). Саме в цьому і могла б відобразитись єдність роботи всіх ланок системи примусового виконання рішень – кожен виконавець робить свій посильний вклад у виконання рішень стосовно одного боржника. Проте Мін'юст, у віданні якого перебуває АСВП, зацікавленості до реалізації такої моделі наразі не виказав.

Виконавчий збір vs винагорода

Незважаючи на фундаментальну мету виконавчого провадження – виконання рішень суду, більшість державних виконавців на перше місце ставлять стягнення виконавчого збору. Так само, з економічних міркувань, і приватні виконавці основний пріоритет своєї діяльності часто вбачають у стягненні основної винагороди. Можливо, такий підхід, разом з іншими законодавчими обмеженнями, здатний стимулювати боржника до самостійного виконання рішення.

Однак у випадках, коли стягувач із метою додаткової стимуляції правомірної поведінки боржника вирішить передати виконавчий документ від державного виконавця до приватного, закон не виключає можливості одночасного стягнення з боржника за одним виконавчим документом і виконавчого збору, і основної винагороди.

Чому це так? А тому, що, не дивлячись на єдину правову природу обох понять (це фактично санкція для боржника за невиконання рішення добровільно), законодавець визначив виконавчий збір як загальнообов'язковий платіж, а винагороду приватного виконавця – як економічну мету його діяльності. При цьому випадки нестягнення виконавчого збору не тотожні до випадків нестягнення основної винагороди приватного виконавця.

Єдина норма, яка визначає, що основна винагорода приватного виконавця стягується в порядку, передбаченому для стягнення виконавчого збору, стосується лише стадії розподілу стягнутих із боржника коштів (стаття 45 Закону України "Про виконавче провадження"). А на практиці непоодинокі випадки, коли боржник за одним рішенням сплачує і виконавчий збір, і основну винагороду приватного виконавця.

Закон один – тлумачення різне

І державні, і приватні виконавці, маючи однаковий обсяг процесуальних повноважень, у своїй діяльності керуються одними нормативними актами. Однак, як засвідчує практика, підходи щодо розуміння цих актів у державного і приватного виконавців зовсім різні. Зокрема, державні виконавці мають стійку юридичну традицію, що підтримується авторитетом єдиного колективу, а тому порушення її може розглядатись як виклик усій професійній спільноті.

Натомість приватний виконавець пов'язаний єдиним зовнішнім авторитетом у застосуванні норм закону – судовою практикою. При цьому часто усталена правова традиція органів державної виконавчої служби відрізняється від судової практики.

Для прикладу можна взяти давно відомий спір щодо можливості проведення опису нерухомого майна боржника лише за даними технічної документації без фактичного проникнення до приміщення. Попередня традиція, яка склалася в роботі державних виконавців, однозначно вимагає необхідності такого проникнення. Обізнаність боржників із цією традицією є одним зі способів перешкоджання виконанню рішення суду шляхом створення перешкод у допуску до приміщення. Однак ухвалою від 13.12.2018 р. у справі № 636/620/18 Верховний Суд підтвердив правомірність дій виконавця щодо проведення опису приміщення без проникнення до нього.

Хоча це один із прикладів, проте на практиці їх безліч. А єдиним критерієм визначення правильності того чи іншого методичних підходів у процесі виконання рішення має бути ефективність і результативність виконання.

Від конкуренції до партнерства

Як зазначалося на початку, мізерна чисельність приватних виконавців поки що не може складати конкуренцію державним. Хоча окремі категорії стягувачів (насамперед банківські та інші фінансові установи) одностайно прийняли рішення про співпрацю виключно з приватними виконавцями. Основну роль у цьому виборі відіграв вдалий досвід оперативності в роботі й економічний стимул для приватних виконавців – досягти позитивного результату, який є підставою для отримання винагороди.

Однак така ситуація не може тривати довго, адже на певному етапі державі доведеться проаналізувати результат роботи приватних виконавців та остаточно визначитися з кінцевою моделлю системи органів примусового виконання – державна або приватна. Навіть якщо буде обрано змішану модель, то принаймні пропорційна чисельність обох видів суб'єктів виконання має відповідати принципу "50 % на 50 %". І лише в цьому випадку можливо започаткувати систему партнерства в роботі. Таке партнерство обов'язково включатиме спільне проведення виконавчих дій стосовно одного боржника, застосування єдиної методики в процедурі виконання й запровадження принципу рівності в статусі суб'єктів виконання.

Та все це – справа найближчого майбутнього, наразі ж експеримент із запровадженням інституту приватних виконавців в Україні триває.

Автор: Олексій Соломко, адвокат, радник, ADER HABER

Джерело: ligazakon.ua